 中國園林網1月15日消息：我國自1956年建立第一處自然保護區(qū)以來，保護區(qū)類型從單一到全面，數(shù)量從無到有，面積從小到大，已基本形成類型比較齊全、布局基本合理、功能相對完善的自然保護區(qū)體系。在自然保護區(qū)內，全國典型的生態(tài)系統(tǒng)類型，包括大熊貓、金絲猴、朱鹮、丹頂鶴、銀杉、水杉、珙桐等珍稀瀕危野生動植物，以及重要的自然遺跡及景觀均得到了有效保護，自然生態(tài)系統(tǒng)功能也得到了充分發(fā)揮。
如今，生物多樣性保護已上升為國家戰(zhàn)略，法規(guī)制度逐步完善，能力建設持續(xù)增強，自然保護區(qū)為維護我國的生物多樣性、筑牢國家生態(tài)安全屏障打下了堅實基礎。
一些自然保護區(qū)仍存在突出問題
盡管我國的自然保護區(qū)建設取得了顯著成效，但仍存在一些問題，自然保護區(qū)建設和管理尚面臨多重挑戰(zhàn)�！笆濉逼陂g，原環(huán)保部聯(lián)合中科院開展了全國生態(tài)環(huán)境十年變化（2000—2010年）調查預評估。結果顯示：89.7%的國家級自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境狀況有所改善或維持不變；11.3%有所退化，生態(tài)保護與經濟發(fā)展矛盾突出，存在一些自然保護區(qū)被經濟開發(fā)破壞的困境。另外，根據現(xiàn)有統(tǒng)計結果，仍有約10%至15%的重要生態(tài)系統(tǒng)和保護物種未納入保護地體系。
從近兩年的中央生態(tài)環(huán)保督察和“綠盾”專項行動中也不難看出，有些地方盲目開發(fā)，不斷蠶食保護區(qū)土地，造成生境破碎、物種數(shù)量和種類銳減；一些保護區(qū)管理機構“責權利”不對等，弱化了保護管理職能；現(xiàn)有保護管理體系不完善，部分國家級自然保護區(qū)沒有獨立的管理機構，或者雖然成立了管理機構，但編制偏少，缺乏專業(yè)技術人員和經費保障，野外巡護、資源監(jiān)測等工作不規(guī)范。
此外，我國的自然保護區(qū)大多位于“老少邊窮”地區(qū)，它們同時也是我國脫貧攻堅工作的重點地區(qū)。生態(tài)補償制度的不完善和自然保護區(qū)的保護優(yōu)先，與區(qū)域內貧困人口的扶貧開發(fā)和脫貧要求產生了很大矛盾，大大增加了地方工作的壓力，也給保護區(qū)的未來長遠發(fā)展帶來嚴峻挑戰(zhàn)。
從國家和地方兩個層面完善管理機制
以自然保護區(qū)為基礎，將同一區(qū)域交叉重疊、多頭管理的多個自然保護地整合建立國家公園，將是今后一段時期的發(fā)展趨勢。納入國家公園的自然保護區(qū)將按國家公園的設計理念思路來進行管理，未能整合的自然保護區(qū)則是本文關注的重點。
未能納入國家公園的自然保護區(qū)，今后該如何進行管理？
在國家層面，一是深化體制機制改革。根據2018年國務院機構改革方案，各部門“三定方案”已確定。建議盡快推動自然保護區(qū)管理體制機制改革，各類自然保護地由國家林業(yè)草原局牽頭統(tǒng)一管理，由生態(tài)環(huán)境部負責監(jiān)督執(zhí)法。二是積極推動立法工作。抓緊開展生態(tài)環(huán)境保護法規(guī)、規(guī)章、司法解釋和規(guī)范性文件的全面清理工作，對不符合不銜接不適應中央精神、時代要求、法律規(guī)定的，應及時廢止或修改。在自然保護地立法的大框架下，對《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》進行全面修訂，對不適應新時代生態(tài)文明建設或有保護空缺，涉及自然保護區(qū)的相關法律法規(guī)進行廢改立，并與其他相關法律、法規(guī)有效銜接。三是嚴格自然保護區(qū)監(jiān)督管理和執(zhí)法。加強涉及自然保護區(qū)建設項目的環(huán)境管理，嚴肅查處各類違法行為。繼續(xù)以“天地一體化”的遙感監(jiān)測管控體系和完善的政策法規(guī)體系為手段，持續(xù)深入開展“綠盾”專項行動，提高監(jiān)管和執(zhí)法能力，為國土空間生態(tài)安全和生態(tài)環(huán)境質量提升提供堅實保障。四是優(yōu)化自然保護區(qū)空間布局。依法依規(guī)、科學合理調整自然保護區(qū)，解決歷史遺留問題，避免“帶病”調整，確保全國自然保護地總體面積不減少、功能不降低。五是科學合理劃分自然保護區(qū)功能分區(qū)。根據管理目標修訂完善自然保護區(qū)的科學分區(qū)、分類管理制度，切實強化對自然保護區(qū)的保護和管理。六是強化自然保護區(qū)的建設和管理。完善自然保護區(qū)網絡空間布局，加快推動建立以國家公園為主體的自然保護地體系，加大典型生態(tài)系統(tǒng)、物種、基因和景觀多樣性保護力度，全面提高自然保護區(qū)管理系統(tǒng)化、精細化、信息化水平。七是建立健全自然保護區(qū)生態(tài)補償和轉移支付機制。建議盡快制定生態(tài)環(huán)境補償條例，使當前分散于各領域實施的生態(tài)補償性政策文件統(tǒng)一為國家級別的綜合性法律規(guī)章制度。推動跨部門、跨行政區(qū)域、跨流域的生態(tài)補償機制，讓需要大力保護的地方做到嚴格保護，讓因保護生態(tài)環(huán)境而犧牲經濟發(fā)展的區(qū)域生活水平不降低、脫貧攻堅任務不受阻。八是完善自然保護區(qū)劃定、晉升方式。根據近兩年的情況來看，申請晉升國家級自然保護區(qū)的數(shù)量越來越低，再加上新形勢下自然保護區(qū)的嚴格監(jiān)督執(zhí)法，今后各地申請晉升國家級自然保護區(qū)的積極性會更低。為了避免保護空缺，建議成立專家委員會向國家和地方提出建議，將的確需要保護的區(qū)域劃建為新的保護區(qū)，或者提高保護級別。
在地方層面，一是進一步提高政治站位。各地黨委政府、有關部門和自然保護區(qū)管理機構要進一步提高生態(tài)保護意識，避免違規(guī)撤銷、調整自然保護區(qū)，嚴格限制涉及自然保護區(qū)的開發(fā)建設活動，做到“不欠新賬，快還舊賬”。二是加快做好自然保護區(qū)的生態(tài)修復。部分自然保護區(qū)存在違法違規(guī)的開發(fā)建設活動和歷史遺留問題，已對自然保護區(qū)的生境造成了不同程度破壞，需要盡快開展生態(tài)恢復，但應因地制宜、以自然恢復為主，避免不當人工干預對生境造成二次破壞。三是全面落實勘界立標，明晰自然資源產權。盡快完善自然保護區(qū)土地用途和權屬的規(guī)定，在補充完善埋設界碑界樁的同時，研究劃定自然保護區(qū)界線。在這方面，湖北南河國家級自然保護區(qū)創(chuàng)新管理方式，在進出保護區(qū)的道路上劃定保護區(qū)邊界線，并在地面標注明顯的文字提示。四是加強社區(qū)共建。各級黨委政府和有關單位應積極引導周邊社區(qū)綠色發(fā)展，優(yōu)先安排生態(tài)環(huán)境綜合整治項目，積極宣傳生態(tài)產品并提升其附加值。五是加強自然保護區(qū)的建設管理。地方政府在資金安排、人員編制等方面應給予自然保護區(qū)更多支持，科學優(yōu)化其功能分區(qū)，補充完善其空間布局。
我國的自然保護區(qū)建設已經走過了搶救性建立、數(shù)量和面積快速增長的階段，現(xiàn)階段應加強科學調整和嚴格管理。相信在社會各界的共同努力下，未來我國以國家公園為主體的自然保護地體系建設必將取得輝煌成績，自然保護區(qū)作為推進生態(tài)文明、構建國家生態(tài)安全屏障、建設美麗中國的重要載體將長期發(fā)揮積極作用。（作者：羅建武、全占軍，分別系中國環(huán)境科學研究院國家環(huán)境保護區(qū)域生態(tài)過程與功能評估重點實驗室高級工程師、中國環(huán)境科學研究院副研究員） |
