 記者從環(huán)保部舉辦的生物多樣性培訓交流會上獲悉，環(huán)保部門考慮在已建立的全國35個生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)域的基礎(chǔ)上，依托上述區(qū)域所覆蓋的885個縣，實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)保護“由點到面”；并擬和相關(guān)經(jīng)濟主管部門研究將上述區(qū)域掛鉤經(jīng)濟政策，考慮在暫緩、限制或禁止當?shù)毓I(yè)園區(qū)、污染項目、資源開發(fā)，以及降低當?shù)卣兛己酥械腉DP比重等方面進行試點。
劃定35個生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)域
環(huán)保部6月27日公布，國務(wù)院副總理李克強在中國生物多樣性保護國家委員會第一次會議上發(fā)表講話時強調(diào)，要將生物多樣性保護作為生態(tài)文明建設(shè)目標體系的重要內(nèi)容，納入地方各級政府績效考核。中央和地方政府都要加大對生物多樣性保護的投入力度，同時鼓勵和引導企業(yè)等社會資金積極參與保護工作。
在日前召開的2012年全國自然生態(tài)保護工作會議上，環(huán)保部副部長李干杰表示，到2011年底，我國已經(jīng)建立2640處自然保護區(qū)(不含港澳臺地區(qū))，總面積為149萬平方公里，陸地自然保護區(qū)面積約占國土面積的14.93%。他強調(diào)，今年要開展生態(tài)評估，啟動生態(tài)紅線劃定，各地要摸清本省的生態(tài)狀況，推進重要生態(tài)功能區(qū)監(jiān)管，嚴格生態(tài)準入，施行生態(tài)補償。
環(huán)保部自然生態(tài)保護司生物多樣性保護處處長張文國6月26日向記者透露，我國自然保護區(qū)面積占國土面積的比例已超過國際平均水平近3個百分點。但他坦承，我國生物多樣性保護還面臨艱巨任務(wù)和巨大挑戰(zhàn)，生物多樣性總體下降的趨勢沒有得到遏制，有些物種的瀕危程度仍在加劇。
已獲國務(wù)院常務(wù)會議審議通過的《中國生物多樣性保護戰(zhàn)略與行動計劃》提出，將綜合考慮生態(tài)系統(tǒng)類型的代表性、特有程度、特殊生態(tài)功能，以及物種的豐富程度、珍稀瀕危程度、受威脅因素、地區(qū)代表性、經(jīng)濟用途、科學研究價值、分布數(shù)據(jù)的可獲得性等因素，劃定35個生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)域(簡稱“保護優(yōu)先區(qū)域”)。這包括32個內(nèi)陸陸地及水域的保護優(yōu)先區(qū)域和3個海洋與海岸生物的保護優(yōu)先區(qū)域；其中，前者約占全國陸地面積的24%。
“一只老虎需要400多平方公里的活動面積�！睆埼膰蛴浾呓榻B道，上述優(yōu)先區(qū)域覆蓋了我國80%的國家級自然保護區(qū)，即“成色最好”的生物多樣性區(qū)域，與此同時，還囊括了緩沖帶、廊道(一種補充保護區(qū)、緩沖區(qū)的土地利用工具，如大熊貓、藏羚羊廊道等)，實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)保護“由點到面”，起到了溝通兩個保護區(qū)、避免野生動物棲息地碎片化、種群孤島化的重要作用，并避免物種退化和生物多樣性喪失。
環(huán)保部相關(guān)專家告訴記者，與自然保護區(qū)的核心區(qū)不同，上述優(yōu)先區(qū)域并不禁止人類活動，但如何避免過度經(jīng)濟開發(fā)破壞當?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)，需要相關(guān)配套政策。該專家承認，目前環(huán)保部門還需要同發(fā)展改革委、國土資源部等部門進行協(xié)商，爭取將保護優(yōu)先區(qū)域與國家主體功能區(qū)劃中的限制開發(fā)類、禁止開發(fā)類地區(qū)銜接。
保護區(qū)遭遇經(jīng)濟開發(fā)狂潮
在環(huán)保部政策動向密集披露背后，是過去一年我國自然保護區(qū)的尷尬現(xiàn)狀。
中國人與生物圈國家委員會委員、林業(yè)專家沈孝輝在《中國環(huán)境發(fā)展報告(2012)》的《開發(fā)狂潮中自然保護區(qū)向何處去》一文中稱，我國的自然保護區(qū)數(shù)量雖然逐年增長，但不斷被經(jīng)濟開發(fā)和工程建設(shè)項目所調(diào)整、“瘦身”甚至瓦解，保護價值和科學價值正在喪失，一些重要的國家級自然保護區(qū)甚至面臨解體危機。
具體而言，今年2月，環(huán)保部辦公廳下發(fā)文件稱，2011年11月，在衛(wèi)星遙感監(jiān)測的基礎(chǔ)上，環(huán)保部選取具有典型意義的6個國家級自然保護區(qū)開展了專項督查。從督查情況看，部分保護區(qū)存在邊界范圍不清或劃定不合理、管理和協(xié)調(diào)機制不完善、管理不規(guī)范等問題。環(huán)保部決定，對遼寧雙臺河口國家級自然保護區(qū)違法開展旅游和資源開發(fā)、山東馬山國家級自然保護區(qū)違法開發(fā)建設(shè)等問題掛牌督辦。
以華北地區(qū)為例，截至2012年1月底，已建立了327個自然保護區(qū)，約占全國總數(shù)的1/8，其中國家級保護區(qū)60個，占國內(nèi)總數(shù)的1/5，面積分別達到1600萬公頃和470萬公頃。然而，據(jù)環(huán)保部華北環(huán)境保護督查中心今年1月對華北地區(qū)34個自然保護區(qū)進行的實地督查，有15個存在違反《自然保護區(qū)條例》等相關(guān)法律法規(guī)進行項目開發(fā)的情況，占總數(shù)比例高達44.1%。
此外，僅在山西一省，去年10月，山西省環(huán)保廳就公布了8起違法案件，如在保護區(qū)緩沖區(qū)內(nèi)建設(shè)漂流旅游設(shè)施，在保護區(qū)實驗區(qū)內(nèi)違規(guī)開礦、修建旅游設(shè)施、溫泉度假村，在保護區(qū)內(nèi)違規(guī)開采石灰?guī)r等。
作為中國生物多樣性保護國家委員會主席，李克強強調(diào)，該委員會要切實承擔起這項工作的領(lǐng)導責任，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。環(huán)境保護部要發(fā)揮牽頭作用，做好組織、協(xié)調(diào)和服務(wù)工作。發(fā)展改革委、財政部、農(nóng)業(yè)部、國土資源部、林業(yè)局等有關(guān)部門要在做好各自分工任務(wù)的同時，加強對地方保護生物多樣性工作的指導和支持。地方政府是生物多樣性保護的責任主體，要建立生物多樣性保護協(xié)調(diào)機制，編制實施方案并抓好落實。
記者從環(huán)保部獲得的《中國生物多樣性伙伴關(guān)系與行動框架國家項目文件》顯示：“現(xiàn)有的自然保護區(qū)體系過于繁雜，運行條塊分割現(xiàn)象嚴重。甚至存在這種現(xiàn)象，在同一地區(qū)幾個部門相繼建立了保護區(qū)，從而引發(fā)重復(fù)工作。”資料顯示，中國涉及保護區(qū)建立和管理的部門有環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部、國土資源部、國家林業(yè)局、國家海洋局，而中國大部分的保護區(qū)屬于林業(yè)系統(tǒng)。
環(huán)保部對外合作中心政策專家張風春博士接受記者采訪時表示，幾年前在現(xiàn)已納入保護優(yōu)先區(qū)域的西部某縣調(diào)研時，縣委書記曾向他訴苦稱，對于同一片荒地的使用，縣林業(yè)局說這塊地“只能栽樹”，縣畜牧局說“也可以放羊”，縣農(nóng)業(yè)局又說“可以部分開墾耕地”，土地使用者“根本不知道聽誰的”。
沈孝輝28日接受記者采訪時則稱，根據(jù)國務(wù)院的“三定”方案，環(huán)保部主要負責環(huán)境宏觀管理，其他部門則負責具體的保護區(qū)管理。他預(yù)判：“所有的自然保護區(qū)早晚要由一個統(tǒng)一的部門進行監(jiān)管”。
張風春透露，歐盟建立了一個隸屬于歐盟環(huán)境部門的聯(lián)合監(jiān)管機構(gòu)“NATORA2000保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)”，由27個成員國出資運行。該機構(gòu)擁有環(huán)境執(zhí)法權(quán)，有權(quán)向保護區(qū)的建立和運營進行撥款，并對相關(guān)違法行為進行罰款。張風春建議，中國可以部分借鑒歐盟經(jīng)驗，在單一部委監(jiān)管前的過渡階段，建立一個權(quán)限高于部級聯(lián)席會的跨部門委員會，賦予其執(zhí)法權(quán)，并將辦公室設(shè)在環(huán)保部。
而即便是部委之間協(xié)調(diào)順暢，中央政府的觸角也很難隨時延伸到各地市、各縣區(qū)。資料顯示，當前自然保護區(qū)共有4個行政級別：國家級、省級、市級和縣級，并由此產(chǎn)生多種管理辦法、手段和體系。
張風春透露，過去各地為了爭取中央財政撥款，爭相申請建立自然保護區(qū)，但如今發(fā)現(xiàn)，地方會被要求為此上馬配套資金，還被要求圈出一大塊限制或禁止開發(fā)的土地。沈孝輝透露，目前有的地方政府認為，建設(shè)保護區(qū)就等于給自己發(fā)展經(jīng)濟“戴上了緊箍咒”，因此“沒建的保護區(qū)不再批準建設(shè)，已建設(shè)的保護區(qū)不允許其向環(huán)保部申請國家級”。
保護區(qū)的土地使用權(quán)限也會受到地方政府干預(yù)。上述環(huán)保部文件顯示，有許多情況說明，保護區(qū)土地使用管理權(quán)掌握在地方政府而非保護區(qū)管理機構(gòu)手中“保護區(qū)內(nèi)出現(xiàn)了許多投資性活動，如采礦和城鎮(zhèn)建設(shè)，其中甚至涉及一些地方出資的項目如修路和造林”。
沈孝輝對最近一些地方將自然保護區(qū)擅自改為“保護開發(fā)區(qū)”表示擔憂，最后“相關(guān)主管部委頂不住了，擔心跟地方搞僵關(guān)系，也只能開綠燈了”。沈孝輝呼吁，應(yīng)盡快上收國家級、省級保護區(qū)的管理權(quán)，避免地方基于經(jīng)濟沖動而濫用權(quán)力，并建立由官員、專家、NGO、媒體、公眾等各方組成的國家、省、市三級的監(jiān)督和評估機構(gòu)。
來源:經(jīng)濟參考報 作者:佚名 |
